Glücksspiel

In Deutschland wie Europa häuft sich die Kritik an der deutschen Glücksspielregulierung. Es ist Zeit, dass der Gesetzgeber reagiert. Neben dem Lizenzverfahren für Sportwetten ist die Herstellung eines funktionierenden Glücksspielwerbemarkts die dringendste Aufgabe.

 

Seit Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrages (GlüStV) im Jahr 2012, der eigentlich eine Liberalisierung des Glücksspielmarkts herbeiführen sollte, leidet die Glücksspielwerbung in Deutschland im Wesentlichen unter drei gravierenden Problemen:

  • Die Glücksspielwerbung wird durch die Vorgaben in GlüStV und Werberichtlinie bis zur Unmöglichkeit beschränkt (1).
  • Die rechtlichen Vorgaben und ihre Umsetzung durch die zuständigen Behörden sind vielfach ungenau und schaffen Rechtsunsicherheit (2).
  • Mit dem gescheiterten Sportwettenlizenzverfahren bleibt ein wichtiger Teil des Werbemarktes verschlossen (3).
 

Werbeverbote und Werbezensur

GlüStV und Werberichtlinie sehen für Werbung in Internet und TV ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt vor. Werben darf nur, wer sein Werbekonzept für den Erlaubniszeitraum von höchstens zwei Jahren der zuständigen Behörde vorgelegt und eine Werbeerlaubnis erhalten hat. Der ZAW hat diese Praxis bereits im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens als verfassungswidrige Zensur kritisiert. In der praktischen Umsetzung zeigt sich nunmehr, dass die Verfahrensdauer und die Unbestimmtheit der Auflagen in den Werbeerlaubnissen Werbung in Internet und TV oft vollständig vereiteln. Daneben unterliegt gerade die Online-Werbung Beschränkungen, die weit über die bereits engen wettbewerbsrechtlichen Vorgaben hinausgehen; z. B. Newsletter-Werbung wird faktisch verboten.

 

Rechtsunsicherheit für Werbende und Werbung schaltende Medien

Werbende befinden sich bei der Gestaltung ihrer Werbemaßnahmen im Zwiespalt: „Attraktive“ Werbung soll dem Kanalisierungsgedanken nach § 1 Nr. 2 GlüStV dienen, also Spieler von nicht regulierten Angeboten hin zum regulierten Glücksspielmarkt führen. Andererseits bewerten die zuständigen Behörden Werbemaßnahmen in unsachgemäßer Weise noch immer nach der Rechtsprechung zum vorangegangenen GlüStV, nach der Werbung keine spielanreizenden Botschaften enthalten oder bedeutende Gewinne verführerisch in Aussicht stellen darf. Im Ergebnis bedeutet dies: Selbst wer das umständliche Erlaubnisverfahren durchlaufen hat, weiß nach Erteilung der Erlaubnis nicht unbedingt, wie er nun in Internet und TV werben darf. Auch die von den Aufsichtsbehörden der Länder kontrollierte Printwerbung ist – je nach Auslegungspraxis im einzelnen Bundesland – mit erheblichen Unsicherheiten verbunden, insbesondere sofern Werbung mit Jackpots und anderen Gewinnmöglichkeiten betroffen ist.

 

Scheitern des Lizenzverfahrens für Sportwetten

Die laut GlüStV vorgesehenen 20 Lizenzen für Sportwetten wurden auch im Jahr 2015 nicht erteilt. Der Werbemarkt für Sportwetten bleibt damit weitestgehend verschlossen. Doch die jüngste Entwicklung zeigt, dass sich die Länder hier endlich bewegen müssen. Mit Beschluss vom 16.10.2015 hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof das Lizenzverfahren als verfassungswidrig gestoppt: Das Auswahlverfahren sei intransparent, und die vorgesehenen Entscheidungsbefugnisse des Glücksspielkollegiums im Verfahren verstießen gegen das Bundesstaatsprinzip. Im Februar 2016 hat der Europäische Gerichtshof noch nachgelegt und den deutschen Behörden das Recht, gegen nicht lizenzierte Sportwettenanbieter in Deutschland vorzugehen, quasi abgesprochen. Schließlich hat das Verwaltungsgericht Wiesbaden in einer Entscheidung vom 15.4.2016 die Beschränkung der Konzessionen auf 20 heftig kritisiert und das Land Hessen verurteilt, einem im bisherigen Konzessionsverfahren nicht berücksichtigten Sportwettenanbieter eine Lizenz zu erteilen.

Die Europäische Kommission hat bereits im Sommer 2015 ein sog. PILOT-Verfahren eingeleitet. Sie hat Deutschland darin in ungewohnter Deutlichkeit Fragen zur deutschen Glücksspielregulierung, insbesondere zur Sportwette und zur Kohärenz der Regeln zum Online-Glücksspiel, gestellt und unter anderem mitgeteilt, dass „die Lenkung des Glücksspiels in geordnete und überwachte Bahnen bei einem Marktanteil von 30 Prozent nicht regulierter Glücksspiele als gescheitert betrachtet werden müsse“. Nach den vergleichsweise ausweichenden Antworten Deutschlands zum Fragenkatalog der Kommission wird mit der Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen Deutschland noch im Sommer 2016 gerechnet.

 
 

Änderung des Glücksspielstaatsvertrags?

Als erstes Bundesland hat Hessen auf die massive Kritik an der bestehenden Glücksspielregulierung reagiert und bereits im Oktober 2015 fünf „Leitlinien für eine zeitgemäße Glücksspielregulierung in Deutschland“ vorgelegt. Diese sehen u. a. die Aufhebung der Obergrenze der zu vergebenden Sportwettenlizenzen und die Ersetzung des umstrittenen Glücksspielkollegiums durch eine bundesweit zuständige Aufsichtsbehörde vor. Auch die übrigen Bundesländer haben inzwischen die Notwendigkeit einer Änderung des GlüStV erkannt. Allerdings beschränken sich dabei zahlreiche Stimmen auf eine Änderung der Vorgaben zu den Sportwettenkonzessionen. In den aktuellen Verhandlungen zwischen den Ländern kursiert dabei auch der Vorschlag eines sog. „minimalinvasiven Eingriffs“, der lediglich eine Erhöhung der Gesamtzahl der Sportwettenlizenzen von 20 auf 40 sowie die Möglichkeit zur Vergabe vorläufiger Lizenzen vorsieht.

Aus Sicht des ZAW werden sich aber die gerichtlich festgestellten rechtlichen Mängel des Lizenzvergabeverfahrens nur beseitigen lassen, wenn von dem Prinzip der Lizenzvergabe nach quantitativen Beschränkungen vollständig Abstand genommen und ein einfaches, transparentes Vergabesystem nach qualitativen Kriterien entwickelt wird. Darüber hinaus darf nicht übersehen werden, dass die Etablierung eines funktionierenden Konzessionsverfahrens für Sportwettenwettenanbieter nur ein Baustein für den Glücksspielmarkt in Deutschland ist. Für einen funktionierenden Markt und Wettbewerb erforderlich ist – für die bereits im regulierten Markt tätigen Glücksspielanbieter gleichermaßen wie für die neu hinzukommenden Sportwettenunternehmen – auch eine grundlegende Reform der Werberegeln, die den Unternehmen Rechtssicherheit gibt und überzogene Werbeverbote sowie das Erlaubnisverfahren für Werbung in Internet und TV abschafft.

Stand: Mai 2016