Werbepolitik im Fokus

An politischen Bekenntnissen wider Werbeverbote und -einschränkungen mangelt es nicht. Dennoch hat es auch in 2015 eine Vielzahl von Initiativen gegeben, die die Freiheit und den Wert der Werbung beeinträchtigen. Werbung steht unter politischer Dauerbeobachtung.

 
Wie passt das zusammen? Einerseits eindeutige Programmatik in marktwirtschaftlicher Prinzipientreue:

Die CDU Deutschlands spricht sich gegen neue Werbeverbote aus – sowohl auf nationaler wie europäischer Ebene.

Beschluss des Bundesparteitags der CDU vom 15.12.2015

 

Klare Aussagen auch zu dem, was medienpolitisch auf dem Spiel steht, und einleuchtende Begründungen, warum in der Werbepolitik Regulierungszurückhaltung angebracht ist.

Und schließlich: Analysen und politische Entscheidungsvorlagen deuten auf die Kontinuität ordnungspolitischer Überzeugungen bei der Werbepolitik hin – über große und kleine Koalitionen hinweg:

In 2008: „Die Bundesregierung lehnt daher weitere Werbebeschränkungen und -verbote auf nationaler oder europäischer Ebene strikt ab und wird allen darauf gerichteten Bestrebungen entschieden entgegentreten.“ In 2009: „Eine politische Steuerung des Konsums und Bevormundung der Verbraucher durch Werbeverbote […] lehnen wir ab.“ Und aktuell Ende 2015: „Generell sollen keine weiteren Werbeverbote oder -beschränkungen aufgenommen werden.“

Andererseits gehören zur werbepolitischen Realität der 18. Legislaturperiode auch Aussagen, die den Freiheitsbezug in der Werbepolitik vermissen lassen:


Der mündige Verbraucher ist ein schönes Ideal, aber mit der Realität hat es wenig zu tun. Die Vorstellung, man müsse Verbraucher nur über alle Einzelheiten eines Geschäfts oder Produkts detailliert informieren, dann könnten sie schon rationale Entscheidungen treffen, verfehlt die Wirklichkeit.

Heiko Maas
Bundesminister der Justiz und für Verbraucherschutz


Auf dieser Basis lässt sich staatlicher Regulierungsbedarf an jeder Stelle des Werbemarkts konstruieren. Werbung ist einzuschränken oder zu instrumentalisieren, um das Verbraucherverhalten im Alltag in bestimmte, politisch erwünschte, Bahnen zu lenken. Die Vermittlung von Kompetenzen und Bildungsangeboten für Verbraucher tritt dagegen in den Hintergrund. Der staatliche Rechtsrahmen für Werbung verfolgt hiernach nicht mehr primär das Ziel, den Verbraucher vor schwarzen Schafen in der Wirtschaft zu schützen, sondern den Schutz des angeblich überforderten Verbrauchers vor sich selbst.

Die damit vorgetragene Zurückweisung bisheriger politischer Überzeugungen in der Bundesregierung durch einen der Koalitionspartner bewirkt den Dualismus, der aktuell und bis zum Beweis des Gegenteils die Janusköpfigkeit der Werbepolitik Deutschlands kennzeichnet.

Im Ergebnis und bereits mittelfristig muss dies zu ernsthaften Problemen führen. Beispiel Brüssel: Hier agiert man traditionell in der Tendenz werbekritisch. Die Brüsseler Politik wird maßgeblich von Deutschland, der größten Volkswirtschaft der EU, mitbestimmt. In Anbetracht der politischen Wechselbeziehungen zwischen Europa und nationaler Politik muss die unklare Grundierung der realen Werbepolitik Deutschlands alarmieren.

 

Schlaglichter realer Werbepolitik

Tatsächlich stand und steht eine ganze Reihe von Initiativen auf der politischen Agenda, die die Entfaltung werblicher Kommunikation absichtsvoll beeinträchtigen oder bei denen empfindliche Einbußen für den Wirtschaftszweig zumindest in Kauf genommen werden:

So etwa, wenn der Bundesminister für Ernährung und Landwirtschaft Christian Schmidt (CSU) ohne Grund und Rechtfertigung, aber mit absehbar negativer Signalwirkung auch für andere legal hergestellte und vertriebene Produkte, bereit ist, die Möglichkeiten werblicher Kommunikation für Tabakprodukte vollständig zu beseitigen.

Ebenso im Fall der EU-Datenschutzgrundverordnung: Hier verschrieben sich – im Einklang mit professionellen Kampagnen und medialem Mainstream – Teile der Bundesregierung der These vom angeblich drohenden Ausverkauf des Datenschutzes an die Industrie. Verabschiedet wurde ein Text, bei dem die Rechtssicherheit für legale Datenverarbeitungen unterentwickelt ist und der für die Zukunft befürchten lässt, dass – auch nur halbwegs vergleichbare – Wettbewerbsbedingungen bei Datenverarbeitungen durch »Big-Internet USA« auf der einen und europäischer, meist mittelständischer Werbewirtschaft auf der anderen Seite nicht mehr existieren.

Oder im Bereich (ebenfalls) europäisch motivierter Zwangsinformationen für die Werbung, Stichwort energieverbrauchsrelevante Produkte: Es ist zu befürchten, dass sich die Bundesregierung unter Anleitung des sozialdemokratisch geführten Umweltministeriums bei lediglich zögerlicher Einflussnahme des Bundeswirtschaftsministers Sigmar Gabriel den ineffizienten und empfindlich zu Lasten der Werbefinanzierung von Medien gehenden Plänen von EU-Kommission und Europäischem Parlament nur unentschlossen und damit weitgehend wirkungslos entgegenstellt.

Schließlich sollen die besorgniserregenden Vorfälle in deutschen Großstädten zur Jahreswende 2015/2016 zum Anlass genommen werden, um sachfremd, dafür aber noch rechtzeitig vor den Bundestagswahlen über ein wettbewerbsrechtliches Verbot festzulegen, welche Bilder in der Werbung zeitgemäß seien und deshalb publiziert werden dürfen, wie ein Beschluss des SPD-Parteivorstands von Anfang des Jahres nahelegt.

 

Rasterpunkte selektiver Wahrnehmung

Werbeverbote und -einschränkungen sind schnell gefordert. Nicht selten dabei mit dem Anspruch moralischer Überlegenheit. Von professionellen NGOs, im medialen Sprachgebrauch und schließlich auch von politischen Akteuren. Die Botschaften im Verbots- und Einschränkungsmodus klingen plakativ. Sie demonstrieren vor dem Wähler Handlungsfähigkeit und behaupten, dem Staat keine direkten Kosten zu verursachen. Und, so wird suggeriert, sie seien auch für die Bürger vorteilhaft, zumindest aber neutral. Nicht sie, sondern andere, die (Werbe)Wirtschaft, werde reguliert.

Die nachfolgenden Kapitel dokumentieren die Vielzahl der Vorgänge. Sie beleuchten die Position der deutschen Werbewirtschaft, geben Auskunft über den Stand der Regulierungsvorhaben, legen Entwicklungen und den Mangel an stichhaltiger Beweisführung in Bezug auf Werbeverbote offen.

 

Notwendig: Den Wert der Werbung anerkennen

Werbepolitik im Verbots- und Einschränkungsmodus ist bei Licht betrachtet weder realistisch noch wohlfahrtsstiftend. Sie riskiert viel:

Das Recht, aus einer Vielfalt legal hergestellter und produzierter Produkte zu marktgerechten Preisen auszuwählen, ist grundlegend für die soziale Marktwirtschaft. Werbung und kommerzielle Kommunikation ermöglichen dies. Effiziente Werbemöglichkeiten sind eine Grundvoraussetzung von Konsum, Beschäftigung und wirtschaftlichem Wohlstand in Deutschland und in Europa. Der Anteil der Werbewirtschaft am BIP beträgt im Jahr 2015 0,8 Prozent. Mit 897.800 unmittelbar und mittelbar Beschäftigten ist die Werbewirtschaft eine nicht zu vernachlässigende Größe im Beschäftigungsmarkt.

Werbung ist essenzieller Bestandteil der Refinanzierungsfreiheit von Medien- und Kommunikationsunternehmen und damit wesentlicher Faktor, um die Vielfalt und Qualität im Bereich der Medien-, Kultur- und Kreativwirtschaft erhalten zu können. Deutschland ist neben Großbritannien das werbestärkste Land in Europa. In 2015 beliefen sich die Werbeinvestitionen in Deutschland auf über 25 Mrd. Euro, davon nahmen 15 Mrd. Euro die Medien netto ein. Sponsoring ermöglicht kulturelle Ereignisse, Breiten- und Spitzensport. 5 Mrd. Euro investierten die Unternehmen allein in die unterschiedlichen Sponsoringarten.

Dem Verbraucher steht heute ein Produktangebot von nie gekanntem Ausmaß zur Verfügung. Das hat ihn in den Mittelpunkt des Markts gerückt und dazu geführt, dass um seine Gunst, seine Aufmerksamkeit so intensiv geworben wird. Dabei kommunizieren die Unternehmen mit umfassend informierten Kunden: Die Vielzahl der einfach zu erreichenden Informationsquellen hat zu einem veränderten Informationsverhalten der Verbraucher geführt. Verbraucher haben heute die Möglichkeit, sich laufend mit anderen Interessierten auszutauschen und in sozialen Netzwerken selbst zum Massenkommunikator über Marken, Firmen oder Produkte zu werden.

 

Im Interesse des Erhalts einer Gesellschaft mündiger Bürger …

Die Steuerung des Konsumverhaltens durch eine „wohlmeinende“ politische Agenda ist kein nachhaltiges Aktionsfeld für die Werbepolitik. Nicht nur, weil Werberestriktionen nicht geeignet sind, höchstpersönliche Verhaltensweisen nachhaltig zu lenken. Individuelles Fehlverhalten findet seine Ursache nicht in kommerzieller Kommunikation der Wirtschaft, sondern vor allem in der Entwicklung und dem persönlichen Lebensumfeld des Betroffenen.

Auch gesellschaftspolitisch sind für die Wirtschaft Kommunikationsverbote dysfunktional. Sie setzen die Grundregel freier Gesellschaften und ihrer Märkte außer Kraft. Das Prinzip der Selbstverantwortung ist ein gesellschaftlicher Ordnungsfaktor. Es ist zwar zweifelsohne richtig, dass moderne Gesellschaften auch durch Gesetze gesteuert werden, was die bereits bestehende umfängliche Werbegesetzgebung einschließt. Werbepolitische Richtschnur darf dabei aber nicht sein, durch immer mehr Beschränkungen oder durch als Informationen getarnte Verhaltensbeeinflussung – neudeutsch: Nudges – den Aktionsradius der Bürger faktisch so weit einzuengen, dass sie ihre Entscheidungsfreiheit zu verlieren drohen und damit zugleich auch den Raum, in dem sie zur Verantwortung wird.

 

… müssen alle Argumente und Möglichkeiten in Betracht gezogen werden

Die politische Debatte über Werbung und kommerzielle Kommunikation darf nicht weiter verkürzt, nicht vorrangig risiko- und technologiegetrieben geführt werden. Wenn aber ideologischer Ballast abgeworfen wird, kann sie in verantwortungsbewusste und angemessene Politik münden. Ein wesentlicher Meilenstein wird sein, statt vorgefertigter Leitbilder den ökonomischen und gesellschaftspolitischen Wert der Werbung in das Zentrum der Betrachtung zu stellen. Realistische Werbepolitik erfordert, stärker als bisher Untersuchungen zu Rate zu ziehen, die sich den wirtschaftlichen Effekten von Werbung widmen. Auch die tatsächlichen Faktoren für Verbraucherentscheidungen sind in Betracht zu ziehen und bildungspolitisch in Ansatz zu bringen. Und letztlich sollten, um in einem komplexen und dynamischen Wirtschaftsumfeld schnell, effektiv und flexibel auf aktuelle Entwicklungen reagieren zu können, Maßnahmen der Selbstregulierung stärker als bislang anerkannt und unterstützt werden. Denn für Bürger und Unternehmen gilt eines gleichermaßen: Nur wo Handlungsfreiheit besteht, kann Verantwortungsübernahme wachsen.

Stand: März 2016