Verbraucherpolitik

„Verbraucherrechte stärken!“, diese Forderung ist traditionell in vielen Wahlprogrammen enthalten. Nachdem bislang regelmäßig Verschärfungen der bestehenden Gesetze gefordert wurden, liegt der Fokus jetzt auf der Rechtsdurchsetzung.

 

Nachdem jahrzehntelang bestehende gesetzliche Regelungen verschärft worden waren und Gesetze, die ursprünglich den Schutz des Wettbewerbs zum Ziel hatten, zumindest in Teilen zu Verbraucherschutzgesetzen geworden waren – so enthält das Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb mittlerweile Regelungen, die nur im Verhältnis Unternehmer – Verbraucher Anwendung finden und dem Verbraucherschutz dienen –, richtete sich das Augenmerk der Verbraucherpolitik 2016 auf die Verbesserung der Durchsetzung der bestehenden Verbraucherrechte. Sowohl auf europäischer als auch auf nationaler Ebene wurden Initiativen angestoßen, die die Rechtsdurchsetzung im Blick haben.

 

Neue Wege in der Durchsetzung des Verbraucherrechts

Im April 2016 hielt das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV) unter dieser Überschrift die Verbraucherrechtstage 2016 ab. Bei der Veranstaltung wurde diskutiert, inwieweit die in Deutschland weitestgehend privatrechtlich organisierte Durchsetzung der Verbraucherrechte erweitert oder unterstützt werden könnte. Verstöße zum Beispiel gegen das Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb (UWG) werden von klagebefugten Verbänden, insbesondere der Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs oder den Verbraucherzentralen, durchgesetzt, indem diese Unternehmen bei Gesetzesverstößen zunächst abmahnen – oder im weiteren Verlauf des Verfahrens gerichtlich die Unterlassung eines Rechtsverstoßes durchsetzen.

In Teilbereichen des Verbraucherschutzrechtes sind flankierend auch Behörden zuständig: Die Bundesfinanzaufsicht beispielsweise kann gegen Rechtsverstöße im sogenannten grauen Kapitalmarkt vorgehen. Sie kann Gesetzesverstöße im Internet veröffentlichen und bestimmte Finanzprodukte aus Gründen des Verbraucherschutzes vom Markt nehmen. Im Bereich der unerlaubten Telefonwerbung verhängt die Bundesnetzagentur hohe Bußgelder bei Gesetzesverstößen.

Dass das privatrechtliche Rechtsdurchsetzungssystem in Deutschland beibehalten werden sollte, war eine zentrale Erkenntnis der Verbraucherrechtstagung 2016. Offen blieb allerdings, inwieweit eine Unterstützung der klagebefugten Verbände durch Behörden notwendig und möglich sein könnte.

 

Bundeskartellamt als Verbraucherschutzbehörde

Die Idee, eine weitere Bundesbehörde querschnittartig mit der Durchsetzung von Verbraucherschutzrechten zu betrauen, nahm kurz vor Weihnachten 2016 überraschend schnell Fahrt auf: Nach der ersten Lesung der Novelle zum Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) im Bundestag wurde durch den SPD-Berichterstatter die Idee aufgeworfen, zusätzlich zu der Umsetzung der EU-Kartellrichtlinie, die das Ziel der Novellierung war, auch eine Kompetenz des Bundeskartellamts für die Überwachung der verbraucherschutzrechtlichen Regelungen und insbesondere des UWG in das GWB aufzunehmen.

Der ZAW hat sich bei Bekanntwerden dieses Vorschlages sofort dagegen ausgesprochen, die GWB-Novelle mit dieser weitgehenden Kompetenzerweiterung sachfremd aufzuladen, zumal der Bedarf hierfür nicht dargelegt wurde. Weder die Wettbewerbszentrale noch die Verbraucherschutzzentralen berichteten von Rechtsdurchsetzungsproblemen, die nur durch erheblich erweiterte Befugnisse des Bundeskartellamts behoben werden könnten.

Die Folgen des Vorhabens wären dagegen sehr problematisch: Die Übertragung einer Aufsichtskompetenz über verbraucherschützende Marktverhaltensregeln an eine Bundesbehörde würde das Funktionieren des privatrechtlichen Rechtsdurchsetzungssystem in Deutschland schwächen und zugleich erhebliche Kosten nach sich ziehen. Eine Aufstockung des Personals im Bundeskartellamt um ungefähr ein Drittel der aktuell dort Beschäftigen wurde anvisiert, wenn es zu der Befugniserweiterung käme.

Nach einer Anhörung von Verbänden und Wissenschaftlern hat sich die CDU/CSU-Fraktion gegen die vom Koalitionspartner befürworteten erweiterten Rechtsverfolgungskompetenzen für das Bundeskartellamt im Bereich des Verbraucherschutzes im Rahmen der aktuellen GWB-Novelle ausgesprochen. Die stattdessen für die GWB-Novelle vorgesehenen neuen Instrumente des Amts mit Bezug zum Verbraucherschutz sind zwar ebenfalls weitreichend, aber zugleich auch systemimmanent. Sie können wichtige Erkenntnisse liefern und die Rechtsdurchsetzung stärken, ohne zugleich zu den Nachteilen zu führen, die mit den initialen Vorschlägen verbunden gewesen wären.

Novellierung der Richtlinie bei grenzüberschreitender Zusammenarbeit 

Auch die Europäische Kommission hat sich weiterhin mit der Durchsetzung von Verbraucherrechten beschäftigt. Da der europäische Gesetzgeber aber keine Kompetenz hinsichtlich der Rechtsdurchsetzung in den Mitgliedstaaten hat, konzentriert sie sich auf die Zusammenarbeit der Verbraucherschutzbehörden in den Mitgliedstaaten. Im Mai 2016 wurde eine überarbeitete Verordnung über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden (CPC-Verordnung) vorgelegt.

Mit dem Entwurf sollen die Befugnisse von Verbraucherschutzbehörden in den Mitgliedstaaten erheblich ausgebaut werden. Eine solche Verbraucherschutzdurchsetzungsbehörde existiert in Deutschland bislang nicht. Der Bereich des von der CPC-Verordnung betroffenen Verbraucherschutzrechts ist privatrechtlich reguliert, und das BMJV, das deutsche CPC-Behörde ist, erfüllt im Wesentlichen Koordinierungsfunktionen. Die Schaffung einer solchen Verbraucherschutzbehörde zur Durchsetzung individueller privatrechtlicher Ansprüche von Verbrauchern würde folglich einen Systembruch im bestehenden deutschen Recht bedeuten. Dies gilt bereits, wenn diese Behörde (zunächst) nur tätig werden sollte, wenn ein Anspruch aus einer Verbraucherschutzrechtsverletzung mit zumindest grenzüberschreitendem Charakter entsteht. Zudem gehen die Vorschläge für die Mindestkompetenzen weit über die bestehenden Rechtsdurchsetzungsmöglichkeiten hinaus. Es wird beispielsweise gefordert, dass die Behörde Webseiten abschalten lassen kann, wenn der Verdacht besteht, dass auf der Webseite eine unlautere Handlung begangen wird. Zudem sollen neben Bußgeldern und Gewinnabschöpfungsansprüchen auch Schadensersatzanordnungen möglich sein.

Der ZAW hat sich deshalb sowohl gegenüber dem BMJV, das Deutschland in der Ratsarbeitsgruppe vertritt, wie auch gegenüber den EU-Parlamentariern im federführenden Binnenmarktausschuss dagegen ausgesprochen, die geltende CPC-Verordnung über die bestehende und funktionierende Zusammenarbeit der nationalen Verbraucherschutzorganisationen hinaus zu erweitern. Das aktuelle System der Zusammenarbeit berücksichtigt die systemischen Unterschiede der Verbraucherschutzdurchsetzung in den einzelnen Mitgliedstaaten und bindet das funktionierende deutsche System erfolgreich in die grenzüberschreitende Zusammenarbeit ein. Eine Umstellung des deutschen Systems auf eine unmittelbare Durchsetzung bisher privatrechtlicher Ansprüche durch staatliche Institutionen ist nicht erforderlich, um eine funktionierende Zusammenarbeit im grenzüberschreitenden Verbraucherschutz zu gewährleisten.

Deutschland hat sich für eine deutliche Reduzierung der verpflichtenden Mindestkompetenzen in dem Entwurf der CPC-Verordnung eingesetzt. Entsprechend wurde in der Ratsarbeitsgruppe ein Kompromissvorschlag der Ratspräsidentschaft angenommen, der eine spürbare Reduzierung des Befugniskreises vorsieht und keine umfangreiche Systemänderung im aktuellen deutschen Verbraucherrechtsdurchsetzungssystem erfordern würde. Auf der Basis dieses Kompromissvorschlages nimmt die Ratspräsidentschaft nun Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament auf. Dort stimmt der federführende Binnenmarktausschuss am 21. März 2017 über seinen Bericht zum Verordnungsentwurf ab.

Stand: Februar 2017