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Verbraucherpolitik


Deutschland benötigt keine Aufsichtsbehörde für das nationale Lauterkeitsrecht. Das bestehende privatrechtliche Rechtsdurchsetzungssystem funktioniert effektiv und ist weder für Verbraucher noch für den Staat mit direkten Kosten verbunden. Die Übernahme der Behördenmodelle anderer europäischer Mitgliedstaaten würde in Deutschland den Verbraucherschutz nicht verbessern.


Deutschland muss eine Aufsichtsbehörde für grenzüberschreitende Verstöße gegen Verbraucherschutzrecht bestimmen und mit weitreichenden Kompetenzen ausstatten. Dies folgt aus der bereits im Dezember 2019 in Kraft getretenen überarbeiteten europäischen Verordnung über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden (CPC-Verordnung). CPC bedeutet „Consumer Protection Cooperation“ und bezeichnet ein seit 2007 bestehendes europäisches Behördennetzwerk zur Durchsetzung von europäischem Verbraucherschutzrecht. Neben Aufsichtsbehörden aus allen europäischen Mitgliedstaaten beteiligen sich auch Island, Norwegen und Liechtenstein an gemeinsamen Maßnahmen gegen Unternehmen aus anderen Ländern, bei denen die Interessen einer Vielzahl von Verbraucherinnen oder Verbrauchern verletzt oder gefährdet werden. Voraussetzung ist, dass entweder ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt oder ein Unternehmen parallel in drei Mitgliedstaaten Rechtsverletzungen begeht. Einer der Hauptanwendungsfälle für das CPC-Netzwerk sind Verstöße gegen die europäische Richtlinie gegen unlautere Geschäftspraktiken, die in Deutschland im Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb (UWG) umgesetzt ist.

Umsetzung der CPC-Verordnung

Der Regierungsentwurf eines Gesetzes zur Änderung des EG-Verbraucherschutzdurchsetzungsgesetz, der im Dezember 2019 vom Kabinett beschlossen wurde, sieht eine 1:1-Umsetzung der Vorgaben der CPC-Verordnung vor. Insbesondere werden allein grenzüberschreitende Sachverhalte reguliert und die Befugnisse der CPC-Behörde nicht auf rein nationale Sachverhalte ausgeweitet. Designierte CPC-Behörde ist das Bundesamt für Justiz, das das aktuell als CPC-Behörde agierende Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV) ablösen soll.

Sowohl der Bundestag als auch der Bundesrat haben den Gesetzentwurf ohne Änderungen verabschiedet. Eine Ausdehnung auf rein nationale Fälle ist damit richtigerweise unterblieben. Der ZAW hat sich immer gegen eine Ausweitung auf rein nationale Fälle ausgesprochen. Das bestehende privatrechtliche Durchsetzungssystem funktioniert anerkanntermaßen effektiv. Das Etablieren einer behördlichen Aufsicht würde das bestehende System beschädigen, bedeutet aber keinen verstärkten Schutz der Verbraucher.

Eine Aufsichtsbehörde für nationales Lauterkeitsrecht stärkt den Verbraucherschutz nicht

Eine Aufsichtsbehörde über das UWG würde das bestehende effiziente privatrechtliche Durchsetzungssystem ins Ungleichgewicht bringen und schwächen. Mit dem Aufbau einer staatlichen Marktordnungsbehörde würde es schleichend abgeschafft. Dabei besteht keine Lücke im Schutz der Verbraucher vor unlauteren Handlungen: Privatrechtlich erwirkte Unterlassungen gegen unlautere Geschäftshandlungen schaffen ebenso allgemeine Abhilfe zu Gunsten der Gesamtheit der Verbraucher wie eine behördliche Abhilfeverfügung. Behördliche Bußgelder bringen zudem keinen Mehrwert für geschädigte Verbraucher, sie fließen dem Staatshaushalt zu.

Referentenentwurf „faire Verbraucherverträge“

Das BMJV hat im Januar 2020 einen Referentenentwurf für ein Gesetz für faire Verbraucherverträge vorgelegt und eine Verbändeanhörung eingeleitet. Der Gesetzentwurf ist aus dem Eckpunktepapier zum Schutz vor Kostenfallen aus dem Jahr 2019 hervorgegangen und bislang noch nicht im Kabinett verabschiedet worden.

Drei der im Referentenentwurf des BMJV enthaltenen Maßnahmenvorschläge würden die Werbewirtschaft erheblich belasten. Angesichts der Corona-Krise und der schwerwiegenden Folgen für die Wirtschaft muss dieses Rechtsetzungsverfahren im Rahmen eines vom ZAW
geforderten Belastungsmoratoriums zurückgezogen werden. Zumal neben der Belastung der Wirtschaft auch keine Verbesserung des Verbraucherschutzes erzielt werden kann, allerdings eine Erhöhung des Preisniveaus für Verbraucher.

Einführung einer sektoralen „Bestätigungslösung“ für Energielieferungsverträge

Um untergeschobene Verträge zu verhindern, sollen Verbraucher alle telefonisch geschlossenen Energielieferungsverträge nachträglich in Textform genehmigen müssen, bevor sie wirksam werden. Dabei wird verkannt, dass nicht der untergeschobene Vertrag den Verbraucher belastet, weil dieser bereits nach geltendem Recht nicht gültig ist, sondern die Vollziehung des Anbieterwechsels. Hierdurch wird der Verbraucher gezwungen, tätig zu werden, weil gegen seinen Willen und sein Wissen Fakten geschaffen wurden.

Unterschieben eines Anbieter- oder Tarifwechsels

Der Gesetzgeber erkannte das Problem der untergeschobenen Anbieterwechsel bereits im Jahr 2009. Nach dem damals eingeführten § 312 h Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) muss die Vollmacht zur Kündigung bzw. die Kündigung selbst in Textform erfolgen, um wirksam zu sein. Das bedeutet, der neue Anbieter muss die Kündigungsbestätigung in Textform vorliegen haben, bevor er die Energielieferung technisch umstellen darf. Diese Regelung wird allerdings in der Praxis unterlaufen. Die behördliche Anweisung der Bundesnetzagentur besagt, dass die Vollmacht zur Kündigung durch den Neuanbieter vom Altanbieter nur in begründeten Ausnahmefällen angefordert werden darf, um einen schnellen Anbieterwechsel nicht zu behindern. Der Neuanbieter kann deshalb trotz entgegenstehender Vorgaben des BGB die Energielieferung umstellen, ohne hierzu eine Vollmacht vorliegen zu haben. Entscheidend für einen effektiven Verbraucherschutz ist deshalb, dass auch im Energielieferungsbereich die Vorgabe des § 312 h BGB umgesetzt wird. Hierzu sieht der Referentenentwurf „faire Verbraucherverträge“ keine Maßnahme vor. Der ZAW hat bereits zum „Eckpunktepapier Kostenfallen“ einen Regelungsvorschlag zur Einführung einer „Wechsel-Bestätigung“ vorgeschlagen, die untergeschobene Anbieterwechsel bei Energieversorgungsverträgen beenden würde.

Bußgeldbewehrte Dokumentationspflicht für die Einwilligung in Telefonwerbung

Der Referentenentwurf schlägt außerdem eine strafbewehrte Dokumentations- und Aufbewahrungspflicht für die Einwilligung in die Telefonwerbung vor: Die vorherige ausdrückliche Einwilligung des Verbrauchers in Telefonwerbung soll in angemessener Form dokumentiert und für fünf Jahre ab Erteilung der Einwilligung bzw. nach jeder Verwendung der Einwilligung aufbewahrt werden. Ein Verstoß gegen die Dokumentation soll mit einem Bußgeld durch die Bundesnetzagentur bewehrt werden.

Diese Maßnahme richtet sich nicht geg n untergeschobene Verträge, sie soll allein der Bundesnetzagentur die Durchsetzung von Bußgeldern bei Telefonanrufen ohne Einwilligung erleichtern. Dem Verbraucher bringt eine solche Dokumentationspflicht nichts. In einem Zivilprozess muss das Unternehmen beweisen, dass eine Einwilligung erteilt wurde. Lediglich in den Ordnungswidrigkeitsverfahren der Bundesnetzagentur ist die Behörde beweispflichtig, dass keine wirksame Einwilligung vorlag. Es muss aber immer einen Verbraucher geben, der Opfer der unerlaubten Praxis des Telefonanrufs ohne Einwilligung geworden ist, der der Bundesnetzagentur bekannt ist. Wenn dieser aber nicht bezeugen kann, dass er keine Einwilligung zur Telefonwerbung erteilt hat, sollte auch kein Bußgeld wegen eines Telefonwerbeanrufs aufrechterhalten werden.

Eine zusätzliche Dokumentationspflicht belastet die lauter agierenden Unternehmen. Es müsste für jeden Anrufversuch zunächst dokumentiert werden, dass eine Einwilligung vorliegt. Das bedeutet in einem Callcenter unzählige zusätzliche Arbeitsschritte, die abgearbeitet werden müssen, und eine riesige Datensammlung. Dies steht in keiner Weise im Verhältnis zum angestrebten Zweck der Maßnahme, der Bundesnetzagentur das Verhängen von Bußgeldern zu erleichtern, indem die Ordnungswidrigkeit vom unerlaubten Anruf zur mangelnden Dokumentation vorverlegt wird.

Verkürzung von Vertragslaufzeiten

Der Referentenentwurf sieht zudem vor, Laufzeitvereinbarungen von Abonnements unter Einbeziehung von allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) auf ein Jahr zu begrenzen und nur noch eine automatische dreimonatige Verlängerung zuzulassen. Zudem soll die Kündigungsfrist von drei Monaten auf einen Monat verkürzt werden. Sie greift damit massiv in die unternehmerische Finanzierung von Angeboten ein, erschwert sie substantiell oder macht sie sogar unmöglich. Das Verbot längerer Vertragslaufzeiten wird zudem preistreibende Effekte für die Verbraucher nach sich ziehen.

Daneben wäre auch die werbewirtschaftliche Refinanzierung unmittelbar nachteilig betroffen. Die Werbeerlöse sind abhängig von der Auflagenhöhe und der hierüber erzielten Reichweite einer Medienmarke. Der Abonnementauflage kommt dabei eine zentrale Bedeutung zu. Jeder Eingriff in die Auflage und damit Reichweite eines Medienprodukts, wirkt sich im Werbemarkt und im Vertriebsmarkt nachteilig aus. Im Werbemarkt kann aber nicht durch höhere Preise (zulasten der Verbraucher) gegengesteuert werden, da diese nichts an der verringerten Reichweite und damit an der Einbuße bei einem zentralen werbewirtschaftlichen Preisparameter ändern. Als Folge könnten die werbewirtschaftlichen Erlöse noch weiter sinken.

Stand: April 2020