Glücksspiel

Mit der im Glücksspielstaatsvertrag 2021 vorgesehenen Evaluierung bis Ende 2026 steht eine zentrale Überprüfung der deutschen Glücksspielregulierung an. Dabei wird insbesondere zu bewerten sein, ob die bestehenden Werbebeschränkungen die angestrebten Ziele, vor allem Spielerschutz und Kanalisierung in den legalen Markt, tatsächlich unterstützen. Angesichts eines weiterhin präsenten illegalen Angebots stellt sich die Frage, ob die eingeschränkten Werbemöglichkeiten lizenzierter Anbieter deren Sichtbarkeit zu stark beeinträchtigen und damit unbeabsichtigte Auswirkungen auf die Marktlenkung haben.

Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags

Der Glücksspielstaatsvertrag verpflichtet die Länder gemäß § 32 dazu, bis Ende 2026 eine umfassende Evaluierung der Regulierung vorzunehmen. Im Mittelpunkt steht dabei die Frage, ob die mit dem Vertrag verfolgten Ziele (insbesondere Spielerschutz, Suchtprävention und Kanalisierung in den legalen Markt) erreicht wurden.

Im Bereich der Werbung ist die Ausgangslage bereits sehr restriktiv. Die Evaluierung 2026 wird vor diesem Hintergrund maßgeblich prüfen müssen, ob die Werbebeschränkungen ihre Lenkungswirkung hinreichend entfalten. Werbung erfüllt eine Kanalisierungsfunktion: Nur wenn legale Anbieter für Verbraucher erkennbar und unterscheidbar sind, kann der gesetzgeberisch gewollte Lenkungseffekt in den regulierten Markt eintreten. Aus Sicht der Werbewirtschaft konnte diese Kanalisierung bislang nicht ausreichend erfolgen.

In der politischen Diskussion werden zugleich bereits Forderungen nach weiteren Einschränkungen laut, etwa nach einer Ausweitung von Sendezeitverboten oder zusätzlichen Beschränkungen im digitalen Raum. Eine solche Verschärfung würde jedoch in einem Spannungsverhältnis zum Kanalisierungsziel stehen. Eine zu starke Begrenzung der Sichtbarkeit legaler Angebote könnte dazu führen, dass nicht regulierte Anbieter noch weiter an Attraktivität gewinnen. Die Evaluierung 2026 wird somit nicht nur eine Bestandsaufnahme sein, sondern eine richtungsweisende Weichenstellung: Entscheidend wird sein, ob der Gesetzgeber die Werberegulierung als funktionales Element der Marktkanalisierung evidenzbasiert würdigt.

Der ZAW hat sich mit einer Stellungnahme im Rahmen der Evaluierung dafür ausgesprochen, dass eine moderne und interessensgerechte Werberegulierung notwendig ist. Werbung entscheidet nicht darüber, ob Menschen spielen, sondern darüber, wo sie spielen. Grundsätzlich sind ausreichend gesetzliche und behördliche Schutzvorkehrungen installiert, sodass fraglich erscheint, warum es die derzeit bestehenden Werbebeschränkungen in dieser Schärfe geben muss. Werberestriktionen sind auch kein taugliches Mittel, um dem Auftreten von Spielsucht entgegenzuwirken. Unkontrolliertes Spielverhalten lässt sich nicht hinreichend mit der kommerziellen Kommunikation von Glücksspielanbietern begründen.

Weiterhin illegale Angebote in Suchmaschinen-Werbung

Zwar sind im Bereich der Werbeschaltungen für illegale Angebote Verbesserungen sichtbar; allerdings konnte der ZAW weiterhin feststellen, dass das Problem nicht gänzlich gelöst wurde. So sind Anzeigen für illegale Glücksspielprodukte weiterhin bei Suchbegriffen wie z.B. „Online Casino“ erreichbar.

Vorliegend handelt es sich um die Problematik des sog. „Cloaking“, bei dem Webseitenbesuchern unter der gleichen URL andere Inhalte präsentiert werden als z.B. den suchmaschineneigenen Webcrawlern. Die Suchmaschine kann diese Websites nicht ohne weiteres als illegale Glücksspielangebote erkennen, u.a. weil diese nicht als Glücksspielanbieter, sondern als Hotelbetreiber u.ä. bei den Suchmaschinen registriert sind.

Nach Ansicht des ZAW ist hier eine noch höhere Compliance möglich. Aus diesem Grund wird weiterhin der Kontakt mit Aufsicht und Politik gesucht, um den glücksspielstaatsvertraglichen Auftrag, u.a. die Bekämpfung des Schwarzmarkts, voranzutreiben.