Politik | Positionen

Glücksspiel


Der Glücksspielbereich steht vor einem tiefgreifenden Wandel: Mit dem Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrages steht auch der Werbebereich vor einer überfälligen Liberalisierung. Ab Juli 2021 können auch Anbieter von Online-Casinos und -Poker sowie von virtuellen Automatenspielen eine Glücksspiellizenz in Deutschland erhalten.


Mit dem Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV 2021) zum 1. Juli 2021 soll das Anbieten von virtuellen Automatenspielen, Online-Poker und Online-Casino zulässig werden. Damit wird die dringend notwendige Kanalisierung der Spieler in einen sicheren und überwachten Online-Glücksspielmarkt eingeleitet.

Ratifizierung des Glücksspielstaatsvertrages

Der GlüStV 2021 befindet sich auf der Zielgeraden und wurde durch die Landesparlamente ratifiziert. Am 28.04.2021 stimmte als letzte Volksvertretung auch der Landtag von Nordrhein-Westfalen dem Gesetzeswerk zu. Damit kann der Staatsvertrag zum 1. Juli 2021 in Kraft treten.

Werbebestimmungen

Nach der neuen Werbebestimmung des § 5 GlüStV 2021 ist Werbung für legale Glücksspielangebote zukünftig bereits mit dem Erhalt einer Erlaubnis zum Anbieten des jeweiligen Glückspiels zulässig und nicht erst nach Beantragung einer zusätzlichen Werbeerlaubnis. Die Lizenz zum Anbieten eines Glücksspiels soll in sog. Inhalts- und Nebenbestimmungen Vorgaben zur Ausgestaltung der Werbung insbesondere im Fernsehen und im Internet enthalten. Nach der Rechtslage bis zum 30. Juni 2021 ist für die kommerzielle Kommunikation für das Glücksspiel eine gesonderte Werbeerlaubnis für Werbung in TV und Internet erforderlich. In der Regel haben die Werbeerlaubnisse eine Gültigkeit von zwei Jahren. Die bis 30. Juni 2021 erteilten Werbeerlaubnisse zu bestehenden Lizenzen gelten gleich den jeweiligen Grunderlaubnissen nach dem GlüStV 2021 für ein Jahr als Inhalts- und Nebenbestimmungen fort. Im Vergleich zum derzeit noch geltenden Glücksspielstaatsvertrag sind die Vorgaben des § 5 GlüStV ausführlicher und detaillierter: Werbeformen wie Dachmarkenwerbung sind explizit geregelt, für Werbung in Internet und Rundfunk für virtuelle Automatenspiele, Online-Casino und Online-Poker wird eine zeitliche Beschränkung vorgenommen, sie ist erst nach 21:00 Uhr zulässig. Auch die Werbung für Sportwetten wird eingeschränkt: Im Umfeld von Live-Übertragungen und Live-Zwischenständen darf nicht geworben werden. Mit diesen auf bestimmte Glücksspielarten begrenzten Vorgaben begegnet der Gesetzgeber der seiner Ansicht nach erhöhten Suchtgefahr dieser Glücksspielformen durch eine Beschränkung
der Werbung. Der ZAW ist nicht der Ansicht, dass diese Beschränkungen notwendig sind.

Verantwortungsbewusste und hinreichend attraktive kommerzielle Kommunikation ist der Schlüssel zu einer erfolgreichen Kanalisierung der Spieler in einen geschützten Markt lizenzierter und überwachter Glücksspielangebote, eines der wesentlichen Ziele, die der neue Glücksspielstaatsvertrag erreichen soll. Zur Erreichung dieses Zieles wird es deshalb darauf ankommen, wie die einzelnen Vorgaben des § 5 in die Praxis umgesetzt werden. Insbesondere der § 5 Absatz 2 Satz 2 GlüStV 2021 ist von Bedeutung: Hiernach darf Werbung für zugelassenes Glücksspiel nicht übermäßig sein. Was unter „übermäßiger“ Werbung zu verstehen ist, wird in der Begründung erläutert, bleibt aber auslegungsbedürftig: Werbung darf demnach insbesondere nicht gezielt Unentschlossene anreizen und zur Teilnahme motivieren. Sie ist dann übermäßig, wenn sie nicht mehr maßvoll ist und über das hinausgeht, was zur Zielerreichung erforderlich ist. Nicht maßvoll ist sie jedenfalls dann, wenn die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften erhöht wird, die bedeutende Gewinne verführerisch in Aussicht stellen.

Aus der Sicht des ZAW ist diese Erläuterung gerade nicht geeignet, den Begriff der „nicht-übermäßigen Werbung“ näher zu konkretisieren, zumal jede kommerzielle Kommunikation ein gewisses anlockendes Element besitzt und besitzen muss, schließlich sollen die Spieler in den geschützten Glücksspielmarkt gelenkt werden. Der zielführende neue Ansatz bei der Werberegulierung im GlüStV 2021 darf deshalb nicht im Rahmen der konkreten Umsetzung in den Inhalts- und Nebenbestimmungen konterkariert werden.

Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder

Eine tragende Rolle bei der praktischen Ausgestaltung dieser Werberegulierung wird der gemeinsamen Glücksspielbehörde der Bundesländer in Halle (Sachsen-Anhalt) zukommen. Dies umso mehr, da es eine Werberichtlinie wie nach dem bisherigen Glücksspielregelwerk nicht mehr geben wird, sondern im Rahmen von Nebenbestimmungen zur Glücksspiellizenz Vorgaben zur Werbung gemacht werden. Angedacht ist, hierfür eine Verwaltungsvorschrift zu erarbeiten, die einheitliche Vorgaben aufstellt. Ob eine solche noch vom derzeitigen Glücksspielkollegium ausgearbeitet oder von der gemeinsamen Anstalt erlassen wird, ist bislang unklar. Die neue Behörde wird erst zum 1. Januar 2023 voll arbeitsfähig sein und die Zuständigkeit für alle ihr zugedachten Aufgaben übernehmen. Dazu werden u.a. die Genehmigung von Sportwetten, gewerblicher Spielvermittlung, Online-Poker und den virtuellen Automatenspielen gehören. In einem Übergangszeitraum ab 1. Juli diesen Jahres werden diese Aufgaben noch von einzelnen Ländern für alle wahrgenommen, so ist Hessen für die Genehmigung im Sportwettenbereich zuständig und Sachsen-Anhalt (und das dortige Landesverwaltungsamt) für diese bei virtuellen Automatenspielen, welche erstmals ab 1. Juli ein lizenzierbares Angebot darstellen. Erlaubnisanträge für diese neuen Angebote können dort erst ab Inkrafttreten des GlüStV 2021 ab dem 1. Juli 2021 gestellt werden und solche auch erst nach Erhalt der Lizenz bereitgehalten und beworben werden.

Umlaufbeschluss der Chefs der Staatskanzleien der Länder

Zur Gestaltung des Übergangsregimes bis zum Inkrafttreten des GlüStV 2021 wurde durch die Chefs der Staatskanzleien der Länder im September 2020 ein sog. Umlaufbeschluss auf den Weg gebracht. Der Beschluss kündigte an, sich bei der Durchsetzung der Glückspielaufsicht auf Anbieter, bei denen absehbar sei, dass diese sich auch der zukünftigen Regulierung entziehen wollten, zu konzentrieren.

Mit dem Umlaufbeschluss wurden Sportwettenanbieter bis zum 15. Oktober 2020 verpflichtet, die technisch schon möglichen Vorkehrungen nach dem GlüStV 2021 zu implementieren. Dies betrifft vorrangig Vorgaben im Bereich Spielerschutz und Spielsuchtbekämpfung. Zu diesem Datum sollten zudem nur noch Angebote im Bereich Sportwetten, Online-Casino, Online-Poker und virtuelle Automatenspiele angeboten werden, die auch nach dem neuen GlüStV 2021 erlaubnisfähig wären. Das entsprechende Verhalten der Anbieter ab dem genannten Datum werde entscheidend für die künftige Beurteilung der Zuverlässigkeit dieser ab Juli 2021 sein.

Ergänzend hierzu wurden von den obersten Glücksspielaufsichten der Länder mit sog. Gemeinsamen Leitlinien zusätzliche Anforderungen in Bezug auf Angebote im Bereich Online-Poker und virtuelle Automatenspiele aufgestellt. Neben Anforderungen wie einem individuellen Einsatzlimit wurden auch beispielsweise „Reality-Checks“ nach einer Stunde vorgeschrieben. Bei virtuellen Automatenspielen wurde ab 15. Oktober 2020 zudem die Verwendung des Begriffes „Casino“ untersagt.

Verschärfte Anforderungen für das Anbieten von Online-Casino-Spielen wurden für den Zeitraum ab Mitte Dezember 2020 aufgestellt. Ab diesem Zeitpunkt war zusätzlich der minimale Zeitraum eines Spieles auf fünf Sekunden auszuweiten und der Höchsteinsatz pro Spiel auf einen Euro begrenzt.

Der ZAW hat diese beiden Papiere als äußerst unbefriedigend kritisiert. Umlaufbeschluss und Gemeinsame Leitlinien bürden den Anbietern bereits im Vorwege des Inkrafttretens des GlüStV 2021 umfangreiche Anforderungen auf, ohne ihnen im Bereich der kommerziellen Kommunikation ein Äquivalent zukommen zu lassen. Insbesondere die Leitlinien der Glücksspielbehörden weisen ausdrücklich auf das derzeit noch geltende Verbot der Bewerbung von Glücksspielen im Internet hin.

Rein rechtlich kommt ein Gutachten der wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestags zu der Einschätzung, dass es sich hier keinesfalls um ein Vorziehen von Regelungen eines künftigen Staatsvertrags handeln kann, sondern lediglich um unverbindliche Kooperationsabsprachen.

Vergabe von Sportwettenkonzessionen

Im Oktober 2020 wurden durch das zuständige Regierungspräsidium Darmstadt nach erneuter mehrmonatiger Pause einige Lizenzvergabeverfahren für Sportwetten mit der Lizenzerteilung an mehrere Anbieter beendet. Möglich wurde dies, weil das Verfahren eines Anbieters, dem eine Lizenz verwehrt wurde, und das im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes zum Stopp des gesamten Lizenzvergabeverfahrens geführt hatte, klägerseitig beendet wurde. Stand Anfang März 2021 wurde 28 Bewerbern eine Sportwetten-Konzession erteilt.

Eine Bewerbung von lizensierten Sportwettangeboten wird trotz fehlender derzeit noch erforderlicher Werbeerlaubnis geduldet, soweit das Glücksspielunternehmen bereits einen dahingehenden substantiierten Antrag gestellt hat.

Bewerbung von Online-Casinospielen mit Zulassung in Schleswig-Holstein

Aufgrund des seinerzeit liberaleren Glücksspielgesetzes im Bundesland Schleswig-Holstein bis Ende 2012 verfügten einige Anbieter bis 2019 über Genehmigungen, die für eine Übergangsphase bis zum 30. Juni 2021 verlängert wurden.

Um diesen die Bewerbung ihrer Angebote für zum Spielen Entschlossene möglich zu machen, ist entsprechende kommerzielle Kommunikation auch im bundesweiten Fernsehprogramm möglich, soweit dieses im angemessenen Verhältnis zum regionalen Werbeaufkommen in Schleswig-Holstein steht.

Der ZAW hat in Zusammenarbeit mit dem DVTM im Einvernehmen mit der schleswig-holsteinischen Glücksspielaufsicht ein entsprechendes Selbstregulierungsmodell entwickelt und im Sommer 2020 verwirklicht.

Mit neutralen Marktbeobachtungsdaten ist jederzeit nachprüfbar, ob das Volumen der bundesweiten Werbung dem der in Schleswig-Holstein geschalteten kommerziellen Kommunikation mindestens entspricht.

Bisherige Auswertungen ergeben entgegen anderslautender Behauptungen keinen Anstieg und erst recht kein übermäßiges Werbeverhalten in Pandemie-Zeiten.

Stand: April 2021