Wichtiger Erfolg für Medien- und Werbewirtschaft – Zusagen bleiben aber hinter dem klaren Kartellrechtsbefund zurück

Apple muss seine einseitig festgesetzten Regeln, nach denen App-Anbieter auf iPhones und iPads Nutzerdaten für personalisierte Werbung verwenden können, ändern und auch seine eigene Praxis für personalisierte Werbung überarbeiten. Damit haben die Verbände der Werbe- und Medienwirtschaft BDZV, Die Mediaagenturen, Markenverband, MVFP, VAUNET und ZAW mit ihrer Beschwerde beim Bundeskartellamt (BKartA) aus dem Jahr 2021 einen wichtigen Erfolg erzielt. 

Das BKartA hatte festgestellt, dass das sog. App Tracking Transparency Framework (ATTF) in seiner bisherigen konkreten Ausgestaltung gegen deutsches und europäisches Wettbewerbsrecht verstößt: Die Regeln behindern Publisher, Werbungtreibende sowie Werbevermittler und
-dienstleister bei ihrer Geschäftstätigkeit und bevorzugen Apple gegenüber Wettbewerbern. Dies hatten die Verbände von Anfang an klar gemacht und konkret belegt. Das BKartA ist dem gefolgt und hat die Behauptung von Apple, die Ausgestaltung von ATTF diene der Privatsphäre von Nutzern und sei deshalb wettbewerbskonform, eine klare Absage erteilt. 

Die Entscheidung ist die erste bindende Maßnahme des Bundeskartellamts gegen Apple nach § 19a GWB. Sie stützt sich zugleich auf Europäisches Kartellrecht, Art. 102 AEUV. Apple wurde verpflichtet, für sieben Jahre eine Reihe von Änderungen beim Design und der Ausgestaltung von ATT vorzunehmen. Das Bundeskartellamt wird dies überwachen. Der kartellrechtliche Befund ist auch über die künftige Ausgestaltung von ATT hinaus von erheblicher Bedeutung. Für die von ATTF betroffenen Unternehmen besteht nun eine wesentliche Grundlage für kartellrechtliche Schadensersatzansprüche wegen der erheblichen wirtschaftlichen Nachteile, die sie durch ATT erlitten haben.

Vorläufige Bewertung der Feststellungen des BKartA und der Verpflichtungen von Apple

Die Entscheidung des BKartA hat Stärken und Schwächen. Positiv hervorzuheben ist, dass das Amt den Kern der Beschwerde bestätigt: Apple hat als Betreiber von iOS, iPadOS und dem App Store Regeln für die Nutzung von Daten durch Drittanbieter einseitig gesetzt und durchgesetzt, die Dritte behindern und Apples eigene Werbeangebote bevorzugen. Die Vorgaben des Konzerns zur Gestaltung von Nutzerabfragen und die zusätzliche Abfragearchitektur für Drittanbieter als solche sind vom BKartA sehr klar als das eingestuft worden, was sie von Anfang an waren: deutliche Verstöße gegen nationales und europäisches Recht.

„Die klare Feststellung eines Verstoßes gegen deutsches und europäisches Kartellrecht ist ein wichtiger Erfolg für die Medien- und Werbewirtschaft“, erklärt Dr. Bernd Nauen, Hauptgeschäftsführer des ZAW, für die beteiligten Verbände. „Das Bundeskartellamt bestätigt: Apple darf nicht zugleich behindernde Regeln setzen, ihre Einhaltung durchsetzen und im eigenen Werbegeschäft von den daraus entstehenden Nachteilen für andere Unternehmen profitieren. Diese Entscheidung setzt insofern einen wichtigen Maßstab für die Kontrolle der Regelsetzungsmacht großer Digitalkonzerne und ist zugleich eine wesentliche Grundlage für die Prüfung zivilrechtlicher Ansprüche betroffener Unternehmen.“

Die Schwäche der Entscheidung liegt aus Sicht der Verbände darin, dass das BKartA hiergegen nicht mit der notwendigen und rechtlich möglichen Konsequenz vorgeht. Zwei Aspekte sind hierfür maßgeblich:

Erstens, die Beschwerdeführer vertreten weiterhin die Auffassung, dass ein marktmächtiger Gatekeeper den gesetzlich austarierten Rahmen für Datenverarbeitungen nicht durch eigene, extragesetzliche Vorgaben zulasten abhängiger Unternehmen verengen darf. Das BKartA hält dies grundsätzlich für zulässig, sofern die Vorgaben erforderlich sind, um ein vom Gatekeeper verfolgtes Ziel zu erreichen. Ob eine solche private Regelsetzung zu Lasten Dritter mit §19a GWB vereinbar ist, bleibt für die künftige Anwendung und Fortbildung von zentraler Bedeutung. Nach Ansicht der Beschwerde führenden Verbände sollte eine einseitige Regelsetzung wirksam in die Schranken gewiesen, nicht faktisch legitimiert werden. Selbst die beigezogenen Datenschutzaufsichtsbehörden hatten ATTF aus datenschutzrechtlicher Sicht nicht für erforderlich gehalten.

Der zweite Schwachpunkt der Entscheidung liegt darin, dass die angenommenen Zusagen dem vom BKartA selbst aufgestellten, strengen Maßstab zur konkreten Bewertung von ATTF nicht hinreichend Rechnung tragen. Anders als vom BKartA in seiner Pressemitteilung aufgeführt, hatten die Verbände konkret dargelegt, dass es ebenso geeignete, aber mildere Mittel als die nun angenommenen Zusagen gibt, um die Apple zugestandenen Wirtschaftsinteressen durchzusetzen. Besonders die Tatsache, dass Dritte auch künftig in vielen Fällen zwei Nutzerabfragen implementieren müssen, ist aus Sicht der Verbände vermeidbar. Zudem hat das BKartA keine Vorkehrungen dagegen getroffenen, dass Apple weiterhin bestimmte Datennutzungen gänzlich ohne Nutzereinwilligungen durchführen kann. Damit steht zu befürchten, dass die attestierten Nachteile auch mit der Umsetzung der Zusagen nicht umfänglich ausgeräumt werden.

„Die Feststellung des Missbrauchs von Marktmacht durch das Bundeskartellamt ist klar und überzeugend. Bei der Abhilfe bleibt das Amt aber zu nachsichtig und inkonsequent“, so Nauen weiter. „Paragraph 19a GWB wurde geschaffen, um Gatekeeper-Regelsetzung wirksam zu begrenzen. Die Zusagen müssen deshalb daran gemessen werden, ob sie die festgestellte Behinderung und Selbstbevorzugung tatsächlich beenden – nicht allein daran, ob einzelne Designelemente der Abfrage besser gestaltet werden.“

Die Beschwerdeführenden werden die technischen Tests, die Umsetzung und das siebenjährige Monitoring eng begleiten. Maßstab wird sein, ob Drittanbieter künftig tatsächlich faire, praxistaugliche und wirksame Einwilligungsprozesse nutzen können und ob die bisherigen Wettbewerbsnachteile dauerhaft beseitigt werden.

Hintergrund

Apple führte ATT 2021 ein. Das Framework regelt unter anderem den Zugriff von App-Herausgebern auf den IDFA, einem für personalisierte Werbung und die Messung des Werbeerfolgs wichtigen Geräte-Identifier. Bei bestimmten Datenverarbeitungen mussten Drittanbieter neben der datenschutzrechtlich erforderlichen Einwilligung über eine Consent Management Platform (CMP) zusätzlich eine Zustimmung über einen von Apple vorgegebenen ATT-Prompt einholen. Apple nutzt für eigene personalisierte Werbung dagegen Daten aus dem eigenen Ökosystem und unterliegt nicht derselben ATT-Abfragepflicht.

Die Verbände der Medien-, Verlags-, Marken- und Werbewirtschaft wandten sich gegen diese Ausgestaltung mit einer gemeinsamen Beschwerde an das Bundeskartellamt. Das Amt beanstandete die konkrete ATT-Ausgestaltung nach § 19a GWB und Art. 102 AEUV und verwies insbesondere auf Apples Doppelrolle als Betreiber von iOS, iPadOS und App Store sowie als Anbieter eigener Apps, Dienste und Werbeflächen. Apple hat Verpflichtungszusagen angeboten, die das Amt nun für bindend erklärt hat.

Apple hat vier Monate Zeit, die Änderungen umzusetzen, und wird sie vorab unter Beteiligung von App-Herausgebern technisch testen. Die Verpflichtungen gelten sieben Jahre und werden durch einen unabhängigen Monitoring Trustee überwacht. Die Lösung gilt für Nutzerinnen und Nutzer mit App-Store-Rechnungsadresse und Gerätestandort in Deutschland und kann nach Darstellung des Bundeskartellamts auch die künftige ATT-Ausgestaltung in anderen EU-Mitgliedstaaten beeinflussen.

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Die Konsultationsphase für den freiwilligen Kodex der digitalen Medien- und Werbewirtschaft für verantwortungsvolle Datennutzung ist abgeschlossen. Die unter dem Dach des Zentralverbands der deutschen Werbewirtschaft (ZAW) angesiedelte Initiative „Good Advertising“ hatte einen Entwurf zuvor Verbänden, Fachkreisen und Unternehmen innerhalb und außerhalb des ZAW zur Kommentierung zur Verfügung gestellt.

Bernd Nauen, Hauptgeschäftsführer beim ZAW: „Wir haben ein durchweg positives Echo erhalten. Der Kodexentwurf und der mehrstufige Ansatz der Initiative wurden als tragfähiger und praktikabler Weg bewertet, um die Ziele einer verantwortungsvollen Datennutzung in der digitalen Werbe- und Medienwirtschaft weiter voranzubringen. Die Regeln zur Verminderung unnötiger Datenströme und dem Verzicht auf invasive Datenverarbeitungen werden von der Werbe- und Medienwirtschaft sowie weiteren Interessenvertretungen der digitalen Wirtschaft und Gesellschaft befürwortet. Positiv hervorgehoben wurde zudem, dass der Kodex auf Standardisierung setzt, ohne den Raum für Innovation und technische Weiterentwicklung zu beschneiden.“

Die Initiative wird die im Rahmen der Konsultation eingegangenen Hinweise an geeigneter Stelle aufgreifen, bevor der Kodex in der Version 1.0 im Herbst 2026 den Unternehmen der Branche zur freiwilligen Übernahme als verbindlicher Regelrahmen zur Verfügung gestellt wird. Als vertrauensbildende Maßnahme gegenüber Nutzerinnen und Nutzern digitaler Dienste sollen zum Start im Herbst auch die Strukturen für Compliance-Handreichungen und zur Überprüfung der Einhaltung der Regeln vorliegen. Zudem werden die weiteren Stufen des Kodex (die Initiative ist modular und mehrstufig aufgebaut) fortwährend bearbeitet.

Die erste Stufe des Kodex befasst sich im Kern mit der Kontrolle von Zugang, Fluss und Verwendung von Daten im Zusammenhang mit der Produktion und Monetarisierung digitaler Dienste und Anwendungen. Erfasst sind in dieser Stufe Verfahren und Praktiken, die Unternehmen bereits heute weitestgehend einsetzen.  In den nachfolgenden Modulen werden weitere Stufen der Wertschöpfung, Technologien und Umfelder abdeckt werden.

👉 Zum Kodexentwurf erste Stufe (PDF 247kb)

• Kommerzielle Kommunikation überschreitet erstmals die 50-Milliarden-Marke und bleibt wichtiger Impulsgeber für die Gesamtwirtschaft

• Digitales Wachstum trägt Marktentwicklung

• Wirtschaftspolitische Reformen dennoch dringend erforderlich

Die deutsche Werbewirtschaft hat sich 2025 erneut robuster entwickelt als die Gesamtwirtschaft. Das Volumen der kommerziellen Kommunikation stieg im Vergleich zum Vorjahr um 2,3 Prozent auf 50,9 Mrd. Euro und überschritt damit erstmals die Marke von 50 Mrd. Euro. Die Netto-Werbeeinnahmen der vom Zentralverband der deutschen Werbewirtschaft (ZAW) erfassten Medien legten um 4,3 Prozent auf 27,88 Mrd. Euro zu. Die medienbasierten Investitionen stiegen gegenüber 2024 um 3,5 Prozent und erreichten ein Volumen von 39,37 Mrd. Euro. Die Einnahmen aus weiteren Formen kommerzieller Kommunikation sanken um 1,8 Prozent auf 11,53 Mrd. Euro. Gleichzeitig zeigt die Marktanalyse des ZAW: Die positive Gesamt-entwicklung wird nahezu ausschließlich von digitalen Werbeformen getragen, während sich die wirtschaftliche Lage in weiten Teilen des übrigen Marktes deutlich schwieriger darstellt.

„Die Zahlen zeigen eine robuste Entwicklung der Werbewirtschaft. Sie zeigen aber ebenso, dass sich die wirtschaftliche Dynamik innerhalb des Marktes weiter zunehmend auf digitale Wachstumssegmente konzentriert“, erklärt ZAW-Präsident Andreas Schubert, und weiter: „Problematisch ist nicht der strukturelle Wandel hin zu digitalen Werbeformen als solcher, sondern dass vom digitalen Wachstum in erster Linie wenige globale Gatekeeper profitieren. Wenn Wachstum in immer stärkerem Maße nur bei wenigen Plattformökosystemen entsteht, während große Teile des Marktes unter Druck geraten, dann ist das nicht nur eine ökonomische, sondern auch eine medien- und wettbewerbspolitische Herausforderung. Für das laufende Jahr 2026 braucht Deutschland dringend bessere Rahmen-bedingungen für Investitionen, Innovation und fairen Wettbewerb. Zusätzliche Belastungen für diejenigen, die bereits heute unter Wettbewerbsnachteilen leiden und deren notwendiges Wachstum durch ungelöste Marktverzerrungen gebremst wird, sind fatal für die Gesamtentwicklung.“

Digitalmarkt bleibt Wachstumsmotor

Während sich die deutsche Gesamtwirtschaft 2025 preisbereinigt lediglich um 0,2 Prozent entwickelte, blieb die Werbewirtschaft insgesamt stabil. Maßgeblicher Treiber war erneut der Digitalmarkt: Die Online-Werbeerlöse stiegen um 13,1 Prozent. Besonders dynamisch entwickelten sich dabei Display Ads einschließlich Videostreaming (+21,3 Prozent) sowie Search (+7,0 Prozent). Gerade dieser Befund macht deutlich, wie stark die positive Gesamt-entwicklung inzwischen von digitalen Wachstumsimpulsen abhängt. Ohne diese wäre die Entwicklung der Netto-Werbeeinnahmen insgesamt nicht positiv ausgefallen.

Die Detailanalyse zeigt entsprechend, dass das Wachstum keineswegs breit getragen ist: Klassische Mediengattungen standen in vielen Bereichen weiter unter Druck. Print verzeichnete insgesamt ein Minus von 2,7 Prozent, lineares Fernsehen gab um 9,2 Prozent nach, Radio | Audio lag insgesamt 2,1 Prozent unter Vorjahresniveau, Kino verlor 3,1 Prozent. Außenwerbung blieb nach dem außergewöhnlich starken Vorjahr mit einem Plus von 3,0 Prozent auf Wachstumskurs.

Wachstum konzentriert sich zunehmend

Der Marktanteil der Online-Werbung stieg 2025 weiter auf 56,6 Prozent. Gerade im wirtschaftlich unsicheren Jahr 2025 setzten Werbungtreibende verstärkt auf datenbasierte Werbeformen. Ein erheblicher Teil dieses Wachstums entfällt dabei auf wenige global dominierende Plattformanbieter mit großer Markt- und Datenmacht. Nach Einschätzung des ZAW verschärft sich damit die strukturelle Schieflage im digitalen Werbemarkt weiter.

Wirtschaftspolitik und Regulierung entscheidend

Der ZAW warnt davor, aus der positiven Gesamtentwicklung eine voreilige strukturelle Entwarnung abzuleiten. Die wirtschaftspolitischen Herausforderungen bleiben erheblich. Hohe Kostenbelastungen, schwache Investitionsdynamik, gedämpfter Konsum und internationale Unsicherheiten drohen 2026 auch den Werbemarkt zu erfassen, schließlich kann er sich auf Dauer nicht von der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung abkoppeln. Deshalb kommt es auf die richtigen politischen Weichenstellungen an, sowohl national als auch europäisch. Zusätzliche Einschränkungen datenbasierter Geschäfts-modelle und eine weitere Anhäufung bereits heute vielfach belastender regulatorischer Vorgaben werden dringend benötigtes Wachstum bremsen und die Wettbewerbsnachteile im digitalen Ökosystem weiter verschärfen.

„Regulierung darf nicht diejenigen schwächen, die Medienvielfalt, Innovation und digitale Wertschöpfung in Europa sichern. Unsere jüngste Mitgliederbefragung zeigt sehr deutlich, wie groß die Sorge vor neuen Fehlsteuerungen in der Digitalregulierung ist. Wenn Vorschläge wie der Digital Omnibus in ihrer derzeit diskutierten Ausgestaltung dringend benötigtes Wachstum behindern, digitale Geschäftsmodelle beschädigen und bestehende Wettbewerbsnachteile weiter verschärfen, wäre das nicht nur wirtschafts- und wettbewerbspolitisch grundfalsch, sondern würde auch das Vertrauen in eine wachstumsorientierte europäische Wirtschaftspolitik nachhaltig erschüttern“, so Schubert weiter.

Ausblick auf 2026

Für 2026 bleibt das Umfeld herausfordernd. Die gesamtwirtschaftlichen Wachstumserwartungen für Deutschland bleiben schwach, geopolitische Unsicherheiten und handelspolitische Spannungen belasten zusätzlich. Nach Einschätzung des ZAW ist eine insgesamt positive Entwicklung des Werbemarktes auch 2026 möglich, sie ist jedoch keineswegs selbstverständlich. Voraussetzung sind zeitnahe wirtschaftspolitische Reformen, eine spürbare Verbesserung der wirtschaftlichen Rahmen-bedingungen sowie eine nachhaltige Aufhellung von Investitionsklima und Konsumstimmung. Bleiben diese Impulse aus, dürfte es schwer werden, die positive Gesamtentwicklung des Vorjahres zu bestätigen. Für ein gesundes und in der Breite des Marktes wirksames Wachstum – gerade auch im digitalen Bereich – kommt es zudem entscheidend auf faire wettbewerbliche Rahmenbedingungen an.

Weitere Details im Jahrbuch 2026

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